Federalismo escarpado: la reforma al SGP es una pésima idea

En Colombia la discusión entre el centralismo y el federalismo es una constante desde los inicios de la República. La propuesta de reforma constitucional para "descentralizar" los ingresos corrientes de la Nación (Proyecto de Acto Legislativo 018/2024 del Senado y 437/2024 de la Cámara de Representantes) es un nuevo capítulo de esta eterna discusión en la política colombiana. El proyecto aumenta el grado de de descentralización del gobierno colombiano pero lo hace de una forma que ni es sostenible a largo plazo ni sensata en el corto. No resuelve los problemas económicos, políticos y sociales que busca resolver e introduce nuevos problemas con consecuencias negativas.

Foto tomada en Cartagena en el 2016 cuando fui a visitar a un amigo que vivia con su familia en La Heróica. Cartagena fue uno de los asiento del poder de las Provincias Unidas de la Nueva Granada donde el espíruto fedesalista se alzó en armas contra el Estado Libre de Cundinamarca y su visión Centralista.

Antes de arrancar a discutir mi postura sobre este proyecto de reforma constitucional, doy un breve recuento de los debates centralismo-federalismo. Luego menciono el estado actual desde la Constitución de 1991 y el objetivo del proyecto de reforma. De esta manera, puedo abordar mis críticas a este proyecto, las cuales se dividen en dos líneas. El primer conjunto de críticas hace referencias a los impactos fiscales, económicos y sociales que tendría esta reforma. El segundo conjunto de críticas tratan sobre por qué esta es una mala reforma que no resuelve los problemas que busca atajar e introduce nuevos. 

Arranquemos pues. Con la invasión de la Grande Armeé  de Napoleón a España en 1808 inició un periodo de incertidumbre política en el Virreinato de la Nueva Granada. ¿A quién hacerle caso, al nuevo Rey Francés en suelo Español? ¿O a los reductos de la Corona Española, organizados en juntas locales, sin poder político de gobernar las colonias de las Indias Occidentales? Rápidamente a lo largo de la colonia se formaron juntas políticas en las distintas regiones, algunas de las cuales incluso se nombraron fieles al Rey Fernando VII. Nació la Patria Boba en la Nueva Granada y con ella se dio inicio al eterno debate entre centralismo y federalismo.

La Patria Boba tuvo una división regional entre Centralistas (organizados en el Estado Libre de Cundinamarca), Federalistas (organizados en las Provincias Unidas de la Nueva Granada) e incluso hubo regiones que se mantuvieron con alineación Realista. La tensión entre la existencia de un estado central y la coexistencia de estados federales se mantuvo a lo largo del siglo XIX. En algunos momentos dominó la visión Centralista, en otros la Federalista. 

Acá quiero comentar sobre el periodo del Olimpo Radical. Este periodo duró desde la Constitución de Rionegro de 1863 que creó los Estados Unidos de Colombia hasta 1886 cuando inició la Regeneración Conservadora. Mi abuelo siempre me habla de este periodo ya que el bisabuelo de mi abuela paterna (sería mi tatara-tatara-abuelo, o chorlo) fue Aníbal Galindo. Por mis venas corre sangre de uno de los economistas liberales mas importantes de esta época (llamados Liberales Radicales). Durante esta época se alcanzó el apogeo del Federalismo, pero sufrió de tantos males que la balanza se inclinó rápidamente a una hegemonía Conservadora. El péndulo siguió moviéndose por los siguientes dos siglos hasta la Constitución de 1991. 

Anterior a la nueva constitución, el país mantuvo a grandes rasgos el modelo centralista de la Constitución conservadora de 1886. Como mi objetivo no es escribir un artículo de historia económica, saltaré rápidamente un par de años. En los artículos 356 y 357 de la 1991 se estableció que la proporción de los ingresos corrientes de la nación (ICN) destinados a los gobiernos regionales gradualmente crecería hasta alcanzar el 46 % desde el 22 %. Esto presionaría las finanzas del gobierno nacional central (GNC) ya que le aumentada los recursos a los gobiernos regionales pero no les aumentaba "las tareas". Es decir, el GNC tendría que hacer más con menos y los gobiernos regionales tendrían un flujo garantizado de recursos sin tener que comprometerse con el desarrollo económico. En el 2001 y en el 2007 se realizaron reformas que "desactivaron" la bomba fiscal que esas medidas iban a causar. 

La propuesta de reforma busca retornar la constitución a una versión similar a su articulado original. En cierta manera, repetir un error que tocó corregir sin modificar el artículo 334 que determina las competencias de los gobiernos regionales. Esto es un error y si se aumenta el grado de descentralización fiscal lo mismo debe aplicar tanto para los ingresos como para el gasto. 

La propuesta de reforma al SGP tiene un impacto fiscal que podría desbordar en una crisis fiscal y financiera. De aprobarse, el gobierno deberá para el 2035 destinar más del 40 % de los ICN para transferencias a las regiones pero sin repartirle mas deberes y responsabilidades de gasto. El gobierno se enfrentará a una presión fiscal de al menos 3,3 % del PIB, mas de dos reformas tributarias promedio por año. Si el gobierno no recorta el gasto del GNC en la misma magnitud o logra una reforma tributaria estructural de tal magnitud (ambos casos son poco probables), la reforma desatará una crisis fiscal. El nivel de endeudamiento del gobierno rápidamente rompería la regla fiscal y el nivel del déficit se volvería elevado y crónico. 

Esto sin lugar a dudas resultaría en un downgrade en la calificación crediticia de Colombia, aumentaría notablemente las tasas de interés para todos los colombianos y aumentaría las presiones inflacionarias. Esto sería un golpe muy duro para las perspectivas de crecimiento potencial y de largo plazo. Como lo habrán notado mis lectores, un tema recurrente en Navegando es que el crecimiento económico es necesario (mas no suficiente) para el desarrollo económico. Difícil sacar a miles de colombianos de la pobreza, combatir (y adaptarnos) al cambio climático y mejorar la calidad de vida de todos sin crecimiento estable y sostenible. El gobierno se vería en la necesidad de realizar otra reforma constitucional (y enfrentarse a una marea de retos legales y técnicos) de iniciar un programa de austeridad monumental. En suma, las consecuencias directas de esta reforma son extremadamente preocupantes.

El segundo conjunto de críticas más allá de lo inconveniente (por usar un eufemismo ligero), son sobre lo mal concebido de proyecto. La reforma le garantiza a las regiones un flujo de recursos por los cuáles no tienen control ni están directamente vinculados a su capacidad de gestión. Esto generaría un problema que los economistas llamamos como riesgo moral. El principal (el gobierno central) quiere que las regiones usen los recursos para promover el desarrollo económico. Pero los agentes (los gobiernos regionales) pueden usar esos recursos para cumplir sus propios objetivos, y lo mejor, los recursos le cuestan al principal, no al agente. Por lo tanto, la reforma no motivaría la innovación de administración pública, ni el gasto eficiente, ni un uso democrático de los recursos, ni incentivaría a los ciudadanos de cada región a velar por el buen uso de sus recursos. Por el lado de la administración pública, sería un regalo para la incompetencia y el clientelismo. Son recursos que vienen de una bolsa común y no hay un deber de aumentar la contraprestación social. 

También genera un problema de la tragedia de los comunes. Todas las regiones van a querer "comerse" las transferencias de los recursos, pero como no tienen incentivos para reponerlos, el lago rápidamente se quedaría sin peces. La concepción de la reforma es errónea ya que no vincula los ingresos de los gastos, ni los gastos de los ingresos. No alinea los intereses de los gobernantes locales con el gobierno central y facilitaría la mediocridad, incompetencia y clientelismo de los gobernantes locales. 

En cambio, una reforma que reparta también competencias, mantenga restricciones presupuestales estrictas y motive la adopción de habilidades de administración pública es deseable. Por ejemplo, que las regiones se queden con 3 puntos porcentuales del IVA recaudado en su territorio es una reforma que vincula los ingresos con el desempeño económico de las regiones. Los gobernantes locales saben que sus ingresos van a depender del dinamismo de su economía local, y al no poder controlar la tarifa del impuesto, tendrán intereses en invertir en programas que potencien el comercio local. La Misión de Descentralización del DNP tiene otras ideas interesantes. Lo importante es alinear incentivos, competencias y habilidades para evitar la bomba fiscal que generaría la reforma como está planteada. 

Kalmanovitz cita a Barry Weingast, y menciona que:

 "[Weingast] ha elaborado una teoría sobre los sistemas federales que incentivan el desarrollo económico que, por lo general, cumplen con las siguientes 5 condiciones:

1. Existe una jerarquía de gobiernos con un área delineada de autoridad para cada cual.
2. El gobierno subnacional obtiene autoridad primaria sobre la economía local.
3. El gobierno nacional tiene la autoridad para vigilar el desarrollo de un mercado común o interno.
4. Tanto el gobierno nacional como el local obtienen restricciones presupuestales fuertes.
5. La autoridad política está asignada en forma institucional e impide que el gobierno nacional atropelle a los gobiernos sub-nacionales. "

Una reforma federalista es deseable. De eso no hay duda. Es un paso en la dirección de una Democracia Liberal, fortalece los pesos y contrapesos, mejora la interacción ciudadano-gobierno, promueve el crecimiento económico y motiva el desarrollo del sueño de una República. 

Bogotá, 27 de octubre de 2024